〔기획시리즈 17〕 통합정치와 리더십

- 지방정부 수장에서 정부수반으로 업그레이드하는 정치지도자의 리더십 -

유재일(사회공헌연구소 대표)

정치지도자가 되기 위해서는 등용문을 통과해야

6·3 지방선거의 열기가 5월 21일부터 시작되는 공식 선거운동에 들어서기 전부터 이미 뜨겁게 달아오르고 있다. 주요 시장·도지사 선거의 경우 기라성(綺羅星) 같은 인물들이 일찌감치 스타팅 블록(starting block)에 들어서면서 호사가들뿐만 아니라 일반 유권자들의 관심도 크게 높아지고 있다. 이러한 분위기는 경선 관문을 통과한 후보들 중 과연 누가 차기 대선의 유력 주자군에 진입할 것인가 하는 때 이른 궁금증과 맞물려 있을지도 모른다. 이는 한편으로는 정쟁에만 몰두하는 인상을 주는 의회와 정당의 지도자에 대한 실망감의 반영일 수도 있고, 다른 한편으로는 지방정부의 경험을 바탕으로 일견 새로운 유형의 정치리더십을 보여주고 있다고 평가를 받는 이른바 ‘이재명의 효과’와도 무관하지 않을 것이다.

어쨌든 치열한 당내 경쟁을 뚫고 시장·도지사 후보가 된 이들은 본선 관문을 앞두고 정치인으로서 큰 성취감을 느낄 것이다. 반면 젊음과 패기로 맨땅에 부딪치는 심정으로 도전에 나섰다가 고배를 마신 이들은 두목(杜牧, 803∼852)이 <제오강정>(題烏江亭)에서 읊었던 “부끄러움(羞)과 치욕(恥)”을 곱씹으면서도, 언젠가 “흙먼저를 일으키며 다시 돌아오겠다”(捲土重來)는 결의를 다졌을 것이다. 이번 당내 경선에서 좌절을 겪은,서울시장에 도전한 박주민 국회의원(1973∼)과 윤희숙 전 국회의원(1970∼), 대전시장에 도전한 장철민 국회의원(1983∼), 경기도지사에 도전한 한준호 국회의원(1974∼) 등 연부역강(年富力强)한 정치인들에게 깊은 위로와 따뜻한 격려를 보내고 싶다.

정치에 입문한 사람이 정치지도자의 반열에 오르기까지는 일련의 코스(couse)를 밟아야 하고, 그 과정에서 수많은 역경과 시련을 견뎌내야 한다는 점은 두말할 필요가 없다. 대체로 위대한 정치지도자는 플루타르코스(46경∼120경)의 <영웅전>(115경)에 등장하는, 도시국가 아테네를 세운 테세우스(Theseus)가 괴물을 물리치고 야만족을 정복하는 여정과 시노이키스모스(synoikismos, 함께 살기)를 통해 “통일왕”(unifying king)이 되었던 것처럼 지난한 투쟁과 통합의 과정을 거쳐 성장한다. 또한 범엽(范曄, 398∼445)의 <후한서>(後漢書)에 전해지는, 황하 상류의 급류인 “용문을 거슬러 오른”(登龍門) 잉어가 용이 된다는 이야기처럼 어렵고 힘든 관문을 통과해야 비로소 정치지도자의 자리에 오를 수 있다.

이러한 정치 세계의 평범하지만 불변의 이치를 소포클레스(B.C.497∼406)는 희곡 <엘렉트라>(Ēlektra, B.C.410경)에서 “고통 없이는 진정한 성공을 이룰 수 없다”(Nothing truly succeeds without pain)라는 대사로 일깨웠고, <맹자>(孟子, B.C. 3세기)의 고자(告子) 편에서는 “하늘이 장차 사람에게 큰 일을 맡기려 하면, 반드시 먼저 그가 마음의 뜻을 세우기까지 괴로움을 준다”(天將降大任於斯人也 必先勞其心志)라는 경구로 가르침을 남겼다. 어쩌면 이러한 진리는 실패와 좌절을 직접 경험해 본 사람만이 온전히 깨달을 수 있는 것일지도 모른다.

동서고금을 살펴보면, 정치지도자들은 대부분 집안·신분·재산·교육 등에서 상대적으로 유리한 조건을 갖춘 주류 계층에서 배출되어 왔다. 물론 비주류나 흙수저 출신에서도 정치지도자가 등장하기는 하지만, 그 경우는 드문 편이다. 그러나 이들 중 처음부터 불리한 출발선과 불공정한 구조를 딛고 성공한 인물일수록 오히려 더 출중한 면모를 보이기도 한다. 예를 들면, 국가별 최초의 평민 출신 인물로는 ① 도시국가 로마를 창건한 노예 출신의 로물루스 왕(B.C.771경∼716경), ② 중국에는 빈농이자 건달(乾達) 출신인 유방 황제(B.C.256∼195), ③ 미국에는 가난한 개척자 집안 출신인 앤드루 잭슨 대통령(1767∼1848), ④ 영국에는 대상인(大商人) 집안이지만 평민 출신인 윌리엄 글래드스턴 총리(1809∼1898), ⑤ 일본에는 귀족 출신이지만 스스로 평민으로 분가(分家)한 하라 다카시 총리(1856∼1921), ⑥ 프랑스에는 유대인 출신으로 사회주의자인 레옹 블룸 총리(1872∼1950), ⑦ 독일에는 동독에서 부르주아 계급으로 비난받는 목사의 딸인 앙겔라 메르켈 총리(1954∼) 등을 들 수 있다. 한국에서는 동학농민혁명에 가담한 빈농의 아들인 박정희 대통령(1917∼1979)도 이 범주에 넣을 수 있을 것이다.

정치인은 사회운동이나 정당 활동을 계기로 선거에 출마하면서 정치에 입문하고, 이후 의원 경험과 중앙 및 지방정부에서의 행정 경험을 쌓으면서 정치지도자로 성장해 간다. 그 경로는 단순히 성공의 경험만으로 이루어지지 않는다. 시대의 제약과 정치적 상황에 따라 투옥이나 망명과 같은 혹독한 시련을 겪기도 하고, 선거에서 낙선하거나 당내 경쟁에서 패배하는 좌절과 수치를 경험하기도 한다. 이처럼 다양한 영역에서의 경험과 단련을 통해 정치인은 진실, 용기, 관용, 통찰이라는 정치리더십의 덕목을 수련하고 몸소 실천함으로써 정치지도자의 반열에 올라서게 된다.

지방정부 수장에서 정부수반으로의 업그레이드 신화

일반 정치인이 정치지도자의 반열에 오르기 위해서는 다양한 영역에서 정치적 경험과 대중적 평판을 쌓아야 한다. 다만 주·객관적인 여건에 따라 특정 영역에서 두드러진 정치활동을 펼치며 정치지도자로 부상하는 경우도 있다. 로데릭 로즈(1944∼)와 폴 하트(1963∼)가편집하고 세계적 석학 46명이 참여한, 정치리더십의 바이블로 알려지고 있는 <정치리더십에 관한 옥스퍼드 핸드북>(2014)에 따르면, 정치지도자는 ① 혁명 및 사회운동, ② 정당 및 의회, ③ 포퓰리즘 네트워크, ④ 지방정부 등과 같은 영역에서의 활동을 통해 부상하며, 각각 고유한 정치리더십의 유형과 특성을 지닌다. 이 가운데 6·3 지방선거를 앞둔 지금, ‘지방정부 수장(head of local goverment)에서 정부수반(head of goverment)으로 업그레이드’(이하 “지방수장의 업그레이드”)하는 정치리더십에 관해 살펴보는 것도 나름대로 흥미로운 주제가 될 것이다.

일반적으로 지방수장이 최고 권력자로 등극하는 데에는 제도적·상황적·개인적 요인이 복합적으로 작용한다. 우선 국가형태가 연방제냐 단방제냐에 따라 그 친화성이 달라진다. 연방제 국가인 미국이나 독일은 지방수장의 업그레이드가 상대적으로 활발하다. 미국은 제2차 세계대전 이후 조지아 주지사를 지낸 지미 카터 대통령(1924∼2024)을 필두로, 캘리포니아 주지사 출신인 로널드 레이건 대통령(1911∼2004), 아칸소 주지사 출신인 빌 클린턴 대통령(1946∼), 텍사스 주지사 출신인 조지 W. 부시 대통령(1946∼) 등이 있다. 또한 독일은 바덴뷔르템베르크 주총리 출신인 쿠르트 키징어 총리(1904∼1988), 라인란트팔츠 주총리 출신인 헬무트 콜 총리(1930∼2017), 니더작센 주총리 출신인 게어하르트 슈뢰더 총리(1944∼), 함부르크 시장 출신인 올라프 숄츠 총리(1958∼) 등이 있다. 반면 단방제 국가인 일본과 영국은 구마모토 현지사 출신인 호소카와 모리히로 총리(1938∼)와 런던 시장 출신인 보리스 존슨 총리(1964∼)가 유일한 사례다.

이처럼 연방제 국가는 중앙과 지방 간의 관계를 수직적이기보다는 수평적으로 보기 때문에 지방수장의 업그레이드를 자연스럽게 받아들인다. 물론 연방제가 아니더라도 정부형태가 의회제보다는 대통령제인 경우는 상대적으로 많은 편이다. 대표적으로 프랑스 경우인데, 샤토시농 시장 출신인 프랑수아 미테랑 대통령(1916∼1996), 파리 시장 출신인 자크 시라크 대통령(1932∼2019), 뇌이쉬르센 시장 출신인 니콜라 사르코지 대통령(1955∼), 튈 시장 출신인 프랑수아 올랑드 대통령(1954∼) 등이 있다. 이러한 일종의 부조화 현상은 한때 국회의원이 지방자치단체장을 겸직할 수 있었던 제도적 요인도 작용한다. 실제로 시라크는 1986년 총리직에 있을 때 하원의원과 파리 시장을 겸임하는 진기록을 세우기도 했다. 한국 역시 프랑스와는 정치적 맥락이 다르지만, 대통령제가 주는 촉진 덕분에 이명박 서울시장(1941∼)과 이재명 경기도지사(1963∼)를 대통령으로 배출한 바 있으며, 앞으로 그 경향성은 더욱 커질 것으로 예상된다.

대중민주주의가 심화되고 지방자치분권이 확대될수록 지방수장의 업그레이드 현상이 활발해지겠지만, 그것이 가시화되려면 정치적 상황이라는 유인 요인(pull factor)과 지방수장의 역량이라는 추진 요인(push factor)이 맞물려야 가능하다. 즉 ① 현직 정부수반의 부도덕성과 실정, ② 기성 정당의 무능과 의회정치의 파행, ③ 반정부/반체제 사회집단의 정치세력화 한계 등과 같은 정치적 상황이 전개될 때, 지방수장을 중앙 정치무대로 불러낼 필요조건이 형성된다. 또한 ① 지방정부의 성과, ② 전국적 인기, ③ 중앙-지방과의 정치적 연대 등과 같은 지방수장의 역량이라는 충분조건이 갖춰진다면, 그를 중심으로 하는 새로운 변화의 바람이 힘을 얻을 가능성이 커진다. 이러한 대표적인 사례로는 조지아 주지사 출신인 지미 카터 대통령(재임 1977∼1981), 구마모토 현지사 출신인 호소카와 모리히로 총리(재임 1993∼1994), 멕시코 과나후아토 주지사 출신인 비센테 폭스 대통령(1942∼, 재임 2000∼2006)을 들 수 있다.

카터는 별명이 “땅콩 농부”(Peanut Farmer)라고 불릴 정도로 거의 무명의 주지사였지만, 닉슨 정권의 추악한 정치(ugly politics)에 환멸을 느낀 국민들에게 ‘진실한 정치’(politics of integrity)를 내세우며 새로운 정치에 대한 기대를 불러일으켰고, 결국 대통령에 당선되었다. 하지만 그는 도덕 정치와 인권 외교에 치우치는 바람에 당내 갈등과 이란 인질 사태를 겪었고, 재선에는 실패했다. 호소카와는 구마모토현의 귀족 후예로서 정가(政街)인 나가타쵸(永田町)에서 잘 알려지지 않은 현지사였지만, 오랫동안 부패 스캔들로 점철되었던 자민당이 38년간 독주한 ‘55년 체제’에 대항해 신당운동을 일으켜 8개 야당이 결성한 ‘무지개 연합’을 통해 총리직에 올랐다. 하지만 그는 8당 연정을 원활히 운영하지 못하는 바람에 “글라이더(glider) 총리”라는 오명을 쓴 채 8개월 만에 하차했다. 폭스는 코카콜라 지사장 출신으로 우익 야당인 국민행동당에 입당해 주지사를 역임하면서 마켓팅 선거전략과 네티즌 운동을 펼쳐 71년간 장기집권한 제도혁명당을 제압하고 대통령에 등극했다. 하지만 그는 지나친 신자유주의적 정책과 포퓰리즘적 행보로 “카우보이”(Vaquero)라는 별명만을 남긴 것으로 알려진다.

이처럼 이들은 혜성처럼 등장했지만 유성처럼 사라진 정치지도자에 가깝다. 물론 카터는 퇴임 후 세계평화와 인권을 위한 봉사 활동에 매진해 노벨평화상을 수상(2002)했으며, 호소카와 역시 생태환경과 자치분권을 위한 운동에 앞장섬으로써 귀감이 되었다. 반면 이들과 다르게 혜성과 같이 등장해 합당한 별자리에 들어가 빛을 내는 정치지도자들도 있다. 다음 <표>는 G20 중 국가별로 지방정부 수장에서 정부수반으로 업그레이드한 대표 인물을 소개한 것이다. 이 가운데 성공한 정치지도자로서 평가받는 세 인물을 들라면, 파리 시장 출신인 자크 시라크 대통령(재임 1995∼2007), 아칸소 주지사 출신인 빌 클린턴 대통령(재임 1993∼2001), 멕시코시티 시장 출신인 로페스 오브라도르 대통령(1953∼, 재임 2018∼2024)을 들 수 있다.

시라크는 고위 공무원 출신으로 일찍이 우익 정치의 아이콘(icon)이 되어 18년간 파리 시장, 두 차례 총리, 8선 하원의원을 거쳐 대통령직에 오른 그야말로 전설과 같은 인물이다. 그는 파리가 진보적 성향의 도시였음에도, “불도저”(Bulldozer) 별명에 걸맞는 특유의 저돌성과 “데콩트락테”(décontracté, 능글능글함)가 주는 친화력으로 시민의 삶의질을 높이고 파리를 세계 최고의 문화도시로 회복시키며 견고한 지지기반으로 만들었다. 이후 그는 12년간 대통령직을 무사히 수행했다. 물론 퇴임 후 파리 시장 재직 중에 있었던 공금유용 문제로 집행유예 2년이라는 불명예를 안기도 했다.

클린턴은 흙수저 출신이지만, 영민함과 진보적 감각으로 일약 33세에 미국에서 가장 낙후한 지역 중 하나인 아칸소주의 지사를 맡아 지역경제를 역동적으로 성장시키고 주민의 삶을 획기적으로 향상시킨 10년 간의 성과를 인정받아 ‘신민주당’(New Democrat) 운동의 기수가 되어 대통령에 오른 인물이다. 그는 성추문 사건인 ‘르윈스키 스캔들’(Lewinsky scandal)을 이겨내고 재선에 성공했는데, “경제적 업적이 도덕적 리스크를 상쇄시킨다”는 가설을 증명한 정치지도자로서 회자된다. 대통령 임기 1기(1993∼1996)에 경제성장률이 평균 4% 내외에 달하는 ‘신경제’(New Economy) 시대를 열었기 때문이다.

오브라도르는 대학 졸업 후 고추 핫소스로 유명한 타바스코주에 있는 고향으로 돌아가 주민교육과 자치운동에 헌신했으며, 멕시코시티 시장을 맡아 취약계층의 삶을 개선시키고 범죄 퇴치와 예방에 역점을 둔 결과 퇴임 직전 여론조사 지지율이 84%나 나왔던 신화와 같은 인물이다. 이러한 시민친화적 경험을 바탕으로 진보적 연합정당인 국민재생운동(MORENA)을 결성해 대선 3수만에 대통령에 당선되었다. 그는 설득과 겸손의 자세로 국정을 운영해 괄목할 만한 경제성장과 사회통합을 이룬 것으로 알려진다. 이는 그의 후계자인 클라우디아 셰인바움 멕시코시티 시장(1962∼)이 2024년 대선에서 61.1% 득표로 대통령에 당선된 사실이 잘 보여준다.

이처럼 지방수장에서 정부수반으로 업그레이드하고 마침내 성공한 정치지도자들의 서사를 접하다보면, 정치인의 낙관주의와 정치의 긍정성이 세상을 바꾸고 사람들의 꿈을 이룬다는 사실을 새삼스럽게 느끼게 된다. 이 점에서 매일 아침 일찍부터 저녁 늦게까지 지역 주민들과 함께 웃고 우는 지방자치단체장과 지방의원들에게 경의를 표하고 싶다. 여담이지만, 호사가들이 세월이 흘렸음에도 여전히 이재명 경기도지사(1963∼)와 이낙연 전남도지사(1952∼) 간의 ‘운명의 갈림길’에 대해 나름대로 이바구나 거시기를 하는 것을 들을 때가 있다. 이럴 때 듀오 가수인 해바라기의 노래 <어서 말을 해>(1985)에 나오는 “미워하면 무슨 소용 있나, 가고 나면 후회할 것을”이라는 소절이 그럴 듯하게 느껴지기도 한다.

<표> G20 국가별 지방정부 수장에서 업그레이드한 정부수반의 현황(괄호 안은 재임기간)

* 국가순은 Economist Intelligence Unit가 발표(2025. 2. 27)한 ‘민주주의 지수’의 순서임.

* 남아프리카공화국은 아파르트헤이트 철폐 이후에는 해당 사례가 없음.

출처: https://www.google.com/search(2026. 4. 30).

미래는 준비하고 기다리는 자의 몫

“내 기억이 살아 있는 때부터, 나는 기회 평등이라는 대의를 내 신념으로 살아왔습니다. 앞으로 나는 기회 평등이라는 대의를 진전시키기 위해서 최선을 다하겠습니다. ···내 기억이 살아 있는 때부터, 나는 자립적이고 근면한 수많은 사람들이 경제적인 기회의 부족 때문에 너무 많은 일을 하고 너무 적은 대가를 받는 모습을 보며 슬퍼했습니다. 앞으로 나는 이들의 조건을 향상시키기 위해 최선을 다하겠습니다.” (빌 클린턴 아칸소 주지사의 <취임사> 중, 1979. 1. 9)

클린턴 대통령은 자서전 <나의 삶>(My Life, 2004)에서 33세에 아칸소 주지사에 취임하며 다짐했던 신념과 약속을 지키기 위해 평생 동안 최선을 다하려고 했다고 회상한 바 있다. 아마도 그는 정치리더십 연구의 대가인 제임스 맥그리거 번스(1918~2014)가 <리더십>(Leadership, 1978)에서 밝힌 ‘거래적(transactional)리더십’과 ‘변화주도적(transformational)리더십’이라는 두 가지 정치리더십의 차이점을 정확히 이해하고 있었던 것으로 보인다. 그래서 10년 간의 주지사직을 수행하면서 자신과 지역 주민 간의 관계를 ‘이익을 주고 받는 관계’보다는 ‘공동 목표를 함께하는 관계’로 만들기 위해 때로는 열정적으로, 때로는 사려 깊게 혼신을 다했다. 결국 그 노력이 인정되어 무명에 가까운 흙수저 출신의 정치인이 대통령직에 오를 수 있었던 것이 아닐까 한다.

이번 지방선거를 거치면 수많은 정치적 스타들과 신진기예(新進氣銳)들이 등장할 것이다. 이 가운데 언젠가 최고 정상의 정치지도자가 되고자 하는대의와 야망을 지닌 인물들도 적지 않을 것이다. 정치인은 꿈이 클수록 좋다. 큰 꿈을 품을수록 그에 걸맞게 성장하기 때문이다. 또한 큰 꿈을 지닌 정치인이 많을수록 정치는 건강해진다. 그래야 수준 높은 진검승부와 품위 있는 역지사지(易地思之)가 이뤄지기 때문이다. 이러한 점에서 앞으로 정부수반으로 업그레이드하고자 하는 지방수장들에게 몇 가지 조언을 전하고 싶다. 물론 꼰대처럼 장황하게 하지는 않겠다.

첫째, 지방정치 역시 중앙정치와 마찬가지로 갈등과 통합의 과정으로 운용된다는 점을 받아들여야 할 것이다. 따라서 지방정치가 이념지향적 정치로부터 실용주의적 정치로, 또한 적대와 배제의 정치로부터 경합과 협치의 정치로 바꿔지도록 솔선수범해야 한다. 둘째, 중앙과 지방 간의 격차 확대는 한 나라만의 문제가 아니라 전 지구적 도전에서 비롯된 문제임을 인식해야 한다. 이를 위해 세상을 보는 자신의 관점, 즉 프레임(frame)을 더 넓고 글로벌하게 확장할 필요가 있다. 특히 국제적 교류협력을 강화하면서 외교·안보 감각과 역량을 미리 준비해야 한다. 셋째, 지방수장이라는 공직은 정부수반으로 업그레이트하기 위한 매개 수단으로 여겨서는 안된다. 오히려 그것은 자기성취를 위한 완결적인 공적 책임의 자리로 받아들여야 한다. 이는 인간의 최대 지혜가 시간이라는 금언이 있듯이, 희망을 갖되 때를 기다릴 줄 알아야 한다는 뜻이다. 어쩌면 다음의 시는 이를 어느 정도 함축해 주는 것이 아닌가 생각된다.

“눈부시게 아름다운 오월에 / 모든 꽃봉오리들이 피어날 때 / 이 가슴에도 / 사랑이 싹텄네.

눈부시게 아름다운 오월에 / 모든 새들이 노래부를 때 / 나 그대에게 고백했네. / 나의 그리움과 갈망을.” ⸨하인리히 하이네(1797∼1856)의 <눈부시게 아름다운 오월에> 중, 1823⸩

필자 유재일 교수는 한국정치와 정당에 대해 오랫동안 연구해온 정치학자이다. 대전고를 나와 고려대 정치외교학과를 졸업하고 동 대학원에서 정치학 석사와 박사 학위를 수여했다. 30여년간 대전대학교 정치외교학과 교수를 지내면서 국회도서관장, 대전세종연구원장을 역임하였고, 한국정치학회 부회장,한국정당학회장, 한국지방정치학회장을 지냈다. 아울러 대통령자문정책기획위원회 위원,국회의장자문위원회 부위원장,국회헌법개정특별위원회 자문위원 등을 맡아 국정운영에 대한 실무경험도 쌓았다. 현재 사회공헌연구소 대표로 활동 중이며, 최근에 발간한 대표 저서로 『통합정치와 리더십』(2024, 운주사)이 있다.