〔기획시리즈 8〕 통합정치와 리더십

- 통합정치를 위한 협의제 민주주의의 보강과 헌정체제의 재설계 -

유재일 (사회공헌연구소 대표)

정치제도의 딜레마

정치의 영역에서 종종 사실과 다르거나 상식적이지 않은 일이 벌어져 의외의 흥미를 자아내게 하는 경우가 적지 않다. 몇 가지 에피소드를 통해 이를 살펴보자.

첫 번째로 미국 대통령은 두 번만 임기를 수행할 수 있는데도, 프랭클린 루스벨트(1882~1945)는 국민이 원해서 네 번이나 임기를 수행하게 되었다고 알려진 경우다. 미국 헌법은 1947년 대통령 임기를 2회로 제한하는 ‘수정헌법’이 추가되기 전까지는 3선 이상 연임을 제한하지 않았다. 다만 역대 대통령들이 스스로 두 번째 임기를 마치고 물러나면서, 2회 임기가 관행처럼 굳어졌을 뿐이다.

‘여우 같은 사자’인 루스벨트는 ‘하얀 당나귀‘인 존 가너 부통령(1868~1967)의 반발과 당내 경선 도전을 “무자비하게”<제임스 맥그리거 번스(1918~2014)의 Roosevelt: The Lion and Fox, 1882-1940(1956)에서> 돌파하고세 번째 대통령이 되었고, 이후 건강이 좋지 않았는데도 네 번째 대통령이 되었다. 이처럼 관행을 깬 루스벨트가 네 번째 대통령에 취임한 지 불과 3개월 만에 병으로 세상을 떠나자, 의회는정치적 성찰 끝에 수정헌법을 통해 대통령 임기를 두 번으로 제한했다.

두 번째로 프랑스의 준대통령제(또는 이원정부제)는 대통령이 외교와 국방을 책임지고, 총리가 국내 문제를 담당하는 정부형태로 알려진 경우다. 1958년 당시 총리였던 샤를 드골(1890~1971)의 친위쿠데타로 제정된 현행 제5공화국의 헌법에 따르면, “공권력의 정상적 기능과 국가의 영속성을 보장하는 의무”를 지닌 대통령이 “정부의 활동을 지휘하고 국방의 책임을 지는” 총리를 임명하는 것으로 되어 있다. 이처럼 헌법상 대통령과 총리의 역할이 분담되어 있지만, 대통령이 총리를 임명하고 해임할 수 있기 때문에 정부 운영을 실질적으로 관장하고 있다고 볼 수 있다.

다만, 하원인 국민의회가 총리에 대한 불신임 권한을 갖고 있기 때문에, 여소야대 상황에서는 대통령과 총리가 서로 다른 정당에 속하는 이른바 ‘동거정부’(Cohabitation)가 출현하게 된다. 이러한 상황은 1986년 프랑수아 미테랑 대통령(1916~1996)의 집권 중에 처음 발생했다. 이에 ‘늙은 여우’인 미테랑은 ‘젊은 늑대’인 자크 시라크 총리(1932~2019)를 “으르고 달래서”<자크 아탈리(1943~)의 C'était François Mitterrand(2005)에서>,외교·안보 문제는 대통령인 자신이 맡고, 국내 문제는 총리가 전담하는 것으로 합의해 헌정적 위기를 넘겼다. 당시 해결 방식은 법적 뒷받침이 없는 미봉책이었음에도, 이후 동거정부에서 현명한 관행으로 자리잡았다.

세 번째는 한국 정치의 사례다. 2015년 박근혜 정부는 국회의원 3인을 ‘대통령 정무특별보좌관’으로 겸직 위촉했다. 한국의 국회의원은 정부형태가 삼권분립의 대통령제임에도, 국회법에 의해 국무위원의 겸직이 가능하다. 이 같은 정부 운용은 의회제의 일부 요소를 가미한 것으로서, 국회와 정부의 협력을 도모하기 위한 것으로 이해할 수 있다.

하지만 국민대표기관인 국회의 구성원인 국회의원이 국회법의 규정 없이 국가기관 중 하나인 대통령의 비서실 구성원에 겸직하는 것이 과연 삼권분립의 취지에 부합하는 것이냐 하는 논란이 이어졌다. 당시 대통령비서실은 정무특별보좌관이 국가공무원도 아니고 무보수 명예직이기 때문에 위촉이 적법하다고 주장했다. 이처럼 법 해석 이전에 정치적 상궤에서 벗어난 위촉 행태는 이후 국회의 성찰과 대통령들의 자제에 힘입어 사라지는 듯했다. 최근 이러한 일이 다시 벌어지면서, “법치냐, 인치냐”라는 논란이 다시 야기되고 있다.

이러한 에피소드들은 투쟁과 통합을 병행하는 정치과정에서 정치행위자들의 ‘행위 패턴’(pattern of behavior)에 지대한 영향을 미치는 요인이자, 권력을 추구하는 ‘게임의 룰’(rules of the game)인 정치제도와 관련한 두 가지의 중요한 시사점을 주고 있다.

하나는 정치제도는 법적 규정뿐만 아니라 관행과 상식으로 구비되어 작동한다는 점이다. 아마도 루스벨트 대통령이 권력의지를 자제해 2회 임기의 관행을 따랐더라면, 의회는 수정헌법을 굳이 만들지 않았을지도 모른다. 반대로 미테랑 대통령과 시라크 총리가 상호 절제와 관용을 발휘하지 않았더라면, 엄청난 정치적 후유증을 남긴 채 헌법은 개정되었을 것이다.

또 하나 주목할 점은 정치제도가 처음 디자인할 때나 ‘재설계’(redesign)할 당시의 의도와 기대 만큼의 효과를 반드시 결과하지 않는다는 사실이다. 대부분의 법이 이상과 현실 사이의 간극을 안고 있듯이, 정치제도 역시 민주성과 책임성 간의, 형평성과 실효성 간의 딜레마(dilemma)를 피하기 어렵다. 이 같은 한계는 자칫 잘못하면 정치과정을 ‘경합과 협치의 정치’보다는 ‘적대와 배제의 정치’로 흐르게 할 개연성이 높다.

다수제 민주주의와 협의제 민주주의

가끔 여·야 간의 정치적 갈등이 첨예화하고 그에 따라 정치적 효능감이 떨어질 때마다, 사람들은 어느 나라가 민주정치를 이상적이고 모범적으로 운영하는지를 궁금해 한다. 현재 세계 국가의 수는 유엔에 따르면, 승인 국가 193개, 옵저버 국가 2개(바티칸, 팔레스타인), 미승인 국가 8개를 합쳐 모두 203개에 이른다. 이 가운데 민주주의 국가의 수는 167개 국가를 대상으로 ‘민주주의 지수’를 조사한 ‘이코노미스트 인텔리전스 유닛’(EIU)의 발표(2025)에 따르면, ‘완전 민주주의 국가’(full democracies) 25개, ‘불완전 민주주의 국가’(flawed democracies) 46개로 총 71개에 그친다.

한국은 2023년까지만 해도 ‘완전 민주주의 국가’로 분류되며 세계 24위에 올랐으나, 2024년 12·3 내란의 여파로 ‘불완전 민주주의 국가’로 하락해 32위를 기록했다. 다만 올 2월에 발표될 ‘2025년 민주주의 지수’에서는 한국이 ‘완전 민주주의 국가’로 복귀할 가능성이 크다는 전망이 나온다. 참고로 G20 국가 중 ‘완전 민주주의 국가’는 호주, 독일, 캐나다, 일본, 영국 등 5개국에 불과하고, ‘불완전 민주주의 국가’로는 프랑스, 미국, 한국, 이탈리아, 인도, 남아프리카공화국, 아르헨티나, 브라질, 인도네시아 등 9개국으로 조사된다.

이 같은 지표를 통해 세계 속에서 차지하고 있는 한국 민주주의의 위상을 가늠해 본다면, 1950년대 외신들이 “한국에서 민주주의를 기대하는 것은 쓰레기통에서 장미꽃이 피기를 바라는 것과 같다”라고 혹평했던 시절과는 비교조차 할 수 없는 변화임을 실감하게 된다. 민주정치의 굴곡 속에서도, “컵에 물이 반이나 찼다”(Glass half full)고 자평할 근거는 충분하다.

물론 최근 일련의 정치과정이 ‘경합과 협치의 정치’보다는 ‘적대와 배제의 정치’로 치닫고 있는 상황을 냉정하게 들여다보면, 작년 4월 현직 대통령을 탄핵한 헌법재판소의 지적처럼 “절제와 관용”이 미흡한 정치지도자들과 그들을 추종하는 지지자들의 행태는 민주주의의 형식은 갖추었지만, 그 본질에는 가깝게 다가가지 못한 것이 아닌가라는 회의감을 들게 한다. 또한 민주정치에 대한 자긍심 속에서도, “컵에 물이 반밖에 안 찼다”(Glass half empty)라고 안타까워할 것이다.

어쨌든 제도적 측면에서 보면, 한국 민주주의는 이미 ‘민주주의로의 이행’을 제도화하는 ‘공고화’( consolidation) 단계를 넘어 민주주의의 질적 발전을 의미하는 ‘심화’(deepening) 단계로 들어서고 있음은 분명하다. 1987년 민주화 이후 제6공화국 헌법체제는 기본권의 확대, 정치제도의 정상화, 대통령 권력의 부분적 제한 등을 통해 민주주의를 제도적으로 공고화시켰다. 다만 권력구조의 수평적·수직적 책임성 강화와 시민의 정치적 효능감 증대를 핵심 요건으로 하는 민주주의의 심화는 아직 충분하다고 보기 어렵다.

이 같은 한국 민주주의의 제도적 한계는 급변하는 정치적 환경과 복잡다단한 사회적 난제들에 효과적으로 대응하는 데 역부족임을 드러내고 있다. 최근 두 차례의 대통령 탄핵은 한편으로는 한국 민주주의의 회복력과 건강성을 보여준 것이었지만, 다른 한편으로는 한국 민주주의를 더욱 굳건히 하기 위한 정치적 메커니즘과 제도를 보강하지 않으면 안 된다는 유비무환(有備無患)의 가르침을 일깨웠다. 하지만 한국적 대안의 부재, 정파 간의 극심한 대결, 정치지도자들의 단견적 이해 등이 맞물리면서, 헌법 개정은 고사하고 정치개혁이나 정부개혁도 “말만 많고 행동은 없는”(All talk and no action) 상태에 머물러 있다.

이와 관련해 통합정치의 관점에서 헌정체제 전반 - 헌법과 법률, 그리고 관행을 아우르는 체계 - 을 재설계하기 위한 ‘적실성 있는 상상력’이 요구된다. 이러한 문제의식에서 분열된 사회에서 상생정치(win-win politics)의 가능성과 모델을 오랫동안 탐구해 왔던 아렌트 레이프하르트(Arend Lijphart, 1936~)의 ‘협의제 민주주의’(consociational democracy) 이론은 한국에서 통합정치를 모색하는 데 적지 않은 시사점을 제공한다.

레이프하르트는 대표 저서인 Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries(민주주의의 패턴: 36개 국가에서의 정부의 형태와 성과, 1999)에서 민주주의를 ‘다수자의 지배’를 통한 갈등 해결이라고 전제하고, 다수자를 ‘단순한 다수자’가 아니라 ‘가능한 많은 다수자’로 제도화하는 것이 중요하다고 보고 있다. 이를 위해 그는 다음 <표>와 같이 다수자의 규모를 제한하는 ‘다수제 모델’(majoritarian model)의 대안으로서, 다수자의 규모를 확대하는 ‘협의제 모델’ 내지 ‘합의제 모델’(consensus model)에 적합한 두 차원의 정치적 메커니즘과 제도를 제안하고 있다.

모든 민주주의 체제는 <표>와 같이 ‘다수결주의’와 ‘협의주의’를 각각 양극으로 하는 연속선 어딘가에 위치한다는 것이 레이프하르트의 관점이다. 아마도 G20 국가 중 다수결 모델의 대표적인 국가가 미국이라면, 협의제 모델의 대표적인 국가는 독일이 아닌가 본다. 물론 한국은 비례대표제(의원 정수의 15.3%)를 채택하고 있는 점을 제외하면, 다수결 모델 중 가장 왼쪽에 위치한다고 볼 수 있다.

따라서 한국 헌정체제를 재설계할 경우, 단방제 국가형태와 대통령제 정부형태라는 기본 골격을 유지할 수밖에 없더라도, 다수자의 규모를 확대하고 통합정치를 도모할 수 있는 협의제 모델의 정치적 메커니즘과 제도를 보다 적극적으로 보강할 필요가 있겠다.

<표> 다수제 민주주의 모델과 협의제 민주주의 모델

헌정체제의 재설계

일반적으로 혁명적 상황이나 정치적 격변은 기존의 법과 제도에 대한 근본적인 변화를 촉발한다. 시민혁명이나 식민지배로부터 독립을 이룬 나라들은 새로운 국가의 틀과 운영방식을 마련하기 위해 헌법을 제정하고 각종 정치제도를 구축했다. 이러한 정초(定礎) 작업은 헌정체제의 ‘대설계’(Grand design)라고 할 수 있으며, 한국의 경우 1948년 제헌 헌법이 그 출발점이었다.

국가건설 이후에도 국가적 위기나 정치적 난국을 겪을 때마다 기존의 헌법과 정치제도는 능동적으로 또는 수동적으로 수정·변경되며 새로운 헌정적 환경에 대응해 왔다. 이 같은 재설계 작업은 헌정체제의 ‘대개혁’(Grand reform)에 해당하는데, 한국에서는 38년 전에 있었던 1987년 제6공화국 헌법으로의 개정이 대표적 사례라고 할 수 있다.

그 이후에도 헌정체제의 재설계에 대한 시도가 적지 않았지만, 2016년 박근혜 대통령을 탄핵 소추하게 된 계기로 국회는 ‘헌법개정특별위원회’를 구성해 개헌논의를 착수한 바 있다. 개헌 과정은 본질적으로 정치세력 간의, 사회집단 간의, 그리고 이들 상호 간의 ‘밀고 당김’(pull and push)의 과정이며, 고도의 협상과 타협이 요구되는 정치적 작업이다. 그러나당시 개헌 시도는 정치행위자들의 아집과 근시안, 그리고 무책임으로 인해 천재일우의 기회를 놓쳐 버렸다.

필자는 당시 국회의장자문위원회 부위원장과 국회헌법개정특별위원회 자문위원으로 개헌논의 과정을 이른바 ‘참여관찰’(participant observation)의 방식으로 지켜본 경험이 있다. 향후 다시 추진될 것으로 예상되는 개헌 작업이 소기의 성과를 거두기 위해서는 지난 번의 개헌논의를 반면교사로 삼을 필요가 있다는 측면에서 몇 가지 참고할 점을 정리해 보고자 한다.

첫째, 개헌논의의 아젠다는 ‘민주주의의 심화’라는 목표에 집중될 필요가 있다. 이를 위해 권력 책임성의 강화 차원에서는 협의제 민주주의의 보강, 선거제도 개혁, 사법제도 개혁 등의 아이템이, 또한 시민 효능성의 증대 차원에서는 기본권의 강화, 시민정치의 제도화, 정당제도 개혁, 지방자치 개혁 등의 아이템이 개헌의 주요 아젠다로 다뤄져야 할 것이다.

둘째, 개헌논의의 시점은 대통령 임기 후반이나 총선 직후로 정하는 것이 바람직하다. 지난 개헌논의는 “대통령 4년 연임제냐, 분권대통령제냐”라는 권력구조의 아젠다를 두고 여·야 간의 평행선이 시종일관 지속되는 바람에 한 발짝도 나아가지 못했던 점을 되돌아볼 필요가 있다. 대통령 권력이 가장 막강한 임기 초반에 어떤 방식으로든 그것을 제한하려는 개헌논의는, 두 차례의 대통령 탄핵에 따른 정치적 성찰과 국민적 요구가 있더라도 정부·여당이 수용하기 쉽지 않은 사안이다. 여·야 간의 대승적 합의가 가능하다면, 개헌논의는 대통령 임기 후반인 2028∼2029년 사이에 본격화하는 것이 현실적일 것이다. 특히 2028년 총선에서 각 정당이 자당의 개헌안을 공약으로 제시한다면, 개헌논의의 정당성과 동력은 한층 강화될 것이다.

끝으로, 개헌논의에서 대통령의 직접적 관여는 가능한 한 최소화되는 것이 바람직하다. 대통령은 개헌논의의 주체 중 하나인 자신의 소속 정당과의 소통을 통해 자신의 의견을 개진하는 선에서 자제할 필요가 있다. 민주주의 체제에서 대통령은 현행 헌법을 준수할 책무를 지니지만, 개헌논의가 교착상태에 빠질 경우에는 대화와 타협의 여건을 조성하는 ‘조정자’(coordinator)로서 역할을 수행하는 것이 오히려 개헌을 성사시킬 가능성이 높다. 차제에 정치적 실효성이 없는 대통령의 ‘헌법개정 발의권’을 폐지하는 방안도 진지하게 검토할 필요가 있을 것이다.

필자 유재일 교수는 한국정치와 정당에 대해 오랫동안 연구해온 정치학자이다. 대전고를 나와 고려대 정치외교학과를 졸업하고 동 대학원에서 정치학 석사와 박사 학위를 수여했다. 30여년간 대전대학교 정치외교학과 교수를 지내면서 국회도서관장, 대전세종연구원장을 역임하였고, 한국정치학회 부회장,한국정당학회장, 한국지방정치학회장을 지냈다. 아울러 대통령자문정책기획위원회 위원,국회의장자문위원회 부위원장,국회헌법개정특별위원회 자문위원 등을 맡아 국정운영에 대한 실무경험도 쌓았다. 현재 사회공헌연구소 대표로 활동 중이며, 최근에 발간한 대표 저서로 『통합정치와 리더십』(2024, 운주사)이 있다.