〔기획시리즈 7〕 통합정치와 리더십

- 통합정치를 위한 정치문화의 성찰과 정치적 다원주의 -

유재일 (사회공헌연구소 대표)

정치문화의 야누스

일반적으로 대부분의 사회구성원은 정치와 정치체제에 대한 개인적인 가치와 규범을 지니고, 다양한 방식으로 정치와 관계를 맺는다. 이 같은 개인의 인식과 행태 가운데 집단적인 정치적 행위의 기저를 형성하면서 공통된 정치적 의미를 부여하는 주관적인 영역을 개념화한 것이 바로 ‘정치문화’(political culture)다.

정치문화는 흔히 말하는 국민성이나 문화사조와는 다르다. 한 공동체 내에서 사회발전의 수준과 개인 가치관의 성격에 따라 여러 유형으로 나눠진다. 정치문화 개념을 창안한 가브리엘 알몬드(1911~2002)와 시드니 버바(1932~2019)는 The Civic Culture (시민문화, 1963)에서 정치문화를 인지적 정향 (orientation), 감정적 정향, 평가적 정향 등에 따라 향리형, 신민(臣民)형, 참여형 등 세 가지 유형으로 구분한 바 있다.

대체로 정치문화는 정치와 정치체제의 유지와 변화에 많건 적건 간에 영향을 미친다. 특히 개인 가치관의 변화는 정치기능과 제도의 변화와 맞물리면서 로널드 잉글하트(1934~)가 『조용한 혁명』(The Silent Revolution, 1977)에서 지적했듯이,정치체제를 역동적으로 흔든다. 즉 가치의 이동은 눈에 띄지 않게, 그러나 지속적으로 정치질서를 바꾼다.

한국정치사를 돌아보면, 정치문화와 관련한 안타까움을 느끼게 하는 대목도 종종 있다. 대표적인 사례로는 그레고리 헨더슨(1922~1988)이 『소용돌이의 한국정치』(Korea: The Politics of the Vortex, 1968)에서 한국정치의 병리를 “원자화한 정치적 개체가 중앙으로 몰리는 소용돌이 정치”로 진단한 부분을 들 수 있다. 이 견해는 모래알과 같은 지사(志士), 학자, 민중의 권력지향성과 이를 이용하려는 정치엘리트의 기회주의를 날카롭게 짚어낸 분석으로, 나름 설득력을 지니고 있다.

하지만 이와는 대조적으로 경이롭다고 표현할 만한 의외의 장면도 있다. 2017년 박근혜 대통령의 탄핵이 그것이다. 현직 대통령을 물러나게 한 것은 헌법재판소의 결정이었지만, 그 배경에는 국정농단에 대한 시민들의 항의와 그에 대한 국회의 동의가 있었다. 이 사건은 헌법을 위반한 최고권력자에게도 정치적 책임을 물을 수 있다는 민주적 헌정주의에 대한 국민적 신뢰를 한 단계 끌어올린 이정표가 되었을 것이다.

이처럼 한국 정치문화는 통합정치의 관점에서 볼 때, 부정적 측면과 긍정적 측면을 동시에 지니고 있다. 이는 한국 정치문화 역시 대부분의 선진국과 마찬가지로 정치문화의 ‘야누스’(Janus)적인 얼굴, 즉 양면성을 지니고 있음을 의미한다. 이 점에서 통합정치와 관련한 정치문화를 다룰 때는 불편하지만 외면할 수 없는 지점들을 함께 다뤄야 한다.

그 핵심은 정치문화가 하나의 단일한 모습이 아니라는 점이다. 일반 대중의 정치문화와 정치 엘리트의 정치문화가 과연 구분되어 존재하는가라는 질문이다. 흔히 두 문화는 크게 구분되지 않는다고 보지만, 경험적으로 볼 때 ‘엘리트 정치문화’의 존재를 부정하기는 어렵다.

속칭 엘리트인 정치지도자들은 일반대중과 다르게 나름의 디서플린을 통해 정치공동체의 이익을 암묵적으로 합의하고, 경쟁자들을 불가피하게 인정하는 최소한의 책임윤리를 공유하고 있을 가능성이 크다. 동시에 이들은 좌우 이념을 막론하고 칼 슈미트(Carl Schmitt, 1888~1985)가 『정치적인 것의 개념』(Der Begriff des Politischen, 1932)에서 말한 “정치는 적과 동지의 구분”이라는, 설득력 있어 보이지만 극단적인 정치의 논리도 잘 알고 있을 것이다.

이렇게 양면적인 속성을 지닌 정치지도자들이 ‘경합과 협치의 정치’와 ‘적대와 배제의 정치’의 갈림길에서 어떤 선택을 하느냐에 따라 시대적 가치와 과제라는 공공선의 실현 여부가 크게 달라질 수 있다.

한국 정치문화에 대한 성찰

이 같은 문제의식을 바탕으로 한국 정치문화를 살펴볼 때, ‘세계가치설문조사’(World Values Survey, 이하 WVS)에서 수행한 조사결과는 상당히 유용한 참고자료가 된다. WVS는 1981년 각국의 가치관 변화를 비교·분석하기 위해 세계 각지의 사회과학자들이 조직한 비영리 네트워크로서, 지금까지 5년 주기로 일곱 차례 조사를 실시해 왔다. 조사결과는 웹 사이트에 공개되어 있으며, ‘국가 간 비교연구’(cross-national studies)에 널리 활용되고 있다. 가장 최근에 발표된 ‘제7차 웨이브’(Wave 7, 2017~2022)는 169개 국가를 대상으로, 14개 분야의 294개 설문문항과 인터뷰를 통해 각국의 가치관을 조사했다.

다음 <표 1>은 이 가운데 한국을 포함한 6개 국가의 정치문화 일부를 비교한 것이다. 당초 한국 정치문화가 세계 속에서 어떤 수준과 특성을 지니고 있는가를 파악하기 위해 프랑스도 포함하려고 했지만, 프랑스 조사결과가 WVS의 자료에 나와 있지 않아 한국의 인접 국가인 점을 고려해 중국으로 대체했다. 또한 지면의 한계를 고려해 주제별 설문문항은 3개 이하로 선별했다.

<표 1> 6개 국가의 정치문화와 차별 및 혐오 정서 현황

출처 : World Values Survey Wave 7(2017~2022).

<표 1>은 조사의 시점과 대상 측면에서 일정 정도 한계를 띠고 있음에도 불구하고, ‘국가 간 비교연구’를 통해 한국 정치문화의 특성을 이해하고 문제점을 성찰하는 데 여러 시사점을 주고 있다. WVS의 자료를 시계열적으로 살펴보면, 한국 정치문화의 특징은 ‘변화하는 문화’(changing culture) 혹은 ‘문화 이동’(culture shift)으로 요약될 수 있다. 그 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 한국 정치문화는 역동적 양상으로 변화하고 있는데, 전통적 가치와 생존 가치를 기반으로 하는 물질주의적 정치문화에서 세속적 가치와 자기표현 가치를 기반으로 하는 탈물질주의적 정치문화로 빠르게 이동하는 중이다. 이 과정에서 많은 한국인은 다른 선진국들의 국민처럼 삶의 질과 개인의 개성을 중시하고, 공동체의 관심사와 정치에 적극적으로 참여하는 ‘주체적 시민’으로 변모하고 있다.

둘째, 한국 정치문화는 사회경제적 성장과 민주주의의 발전과 더불어 정치적 다원주의의 지향이라는 긍정적 측면과 정치적 양극화의 경향이라는 부정적 측면을 동시에 내포하고 있다. 이러한 모순적 양상은 사회변화의 속도에 비해 정치제도와 운영이 원활히 뒷받침되지 않은 데에서 기인하는 것으로 보인다.

셋째, 한국 정치문화 중 일부 하위문화에서는 서구 정치문화와 마찬기지로 차별과 혐오 정서가 여전히 관찰된다. 이는 일부 시민들이 봉건적 사고와 비관용적 배타주의에서 완전히 벗어나지 못한 데 따른 결과라고 볼 수 있다. 그 극단적인 사례로는 사회적 약자나 정치적 반대자의 불행을 보며 쾌감을 느끼는 샤덴프로이데(Schadenfreude)나 몰가치적 분노를 자극하는 포퓰리스트들에 쉽게 동조하는 태도를 들 수 있다. 이 경우 시민은 능동적 주체가 아니라 ‘수동적 존재’로 전락하게 된다.

요약하자면 한국 정치문화는 <표 1>에서 보듯이, 한국인의 60.1%가자신의 삶에서 ‘정치의 중요함’을 인식할 만큼 향리형과 신민형 정치문화에서 참여형 정치문화로 이동하고 있다. 문제는 이러한 변화의 에너지와 다양성을 담아낼 정치적 그릇이 여전히 협소하다는 점이다, 즉 정치문화가 이념적으로 협애하다는 것이다. 이 점이 바로 정치과정이 ‘경합과 협치의 정치’보다는 ‘적대와 배제의 정치’로 기울게 하는 주된 배경이자 구조적 요인이라고 할 수 있다.

정치적 다원주의의 소환

일반적으로 한국을 포함한 선진자본주의 사회는 경제적 균열축과 문화적 균열축에 따라 다양한 사회집단들이 중층적으로 분화되어 있다. 이들 사회집단은 앤서니 기든스(1938~)이 『제3의 길』(The Third Way, 1998)에서 밝힌 바와 같이, 국가주의, 보수주의, 자유주의, 진보주의를지향하는 네 갈래로 편재되어 있다고 볼 수 있다. 그리고 각 집단은 자신의 가치와 이익을 관철시키기 위해 특정 정치세력과 연대하거나 정치세력화를 시도한다.

잘 알다시피, 한국의 정당체제는 보수와 진보를 축으로 한 양당구조를 이룬다. 물론 국회 의석을 가진 군소정당들이 존재하기 때문에 외형상 다당제처럼 보이기도 하지만, 실제 권력구도에 의미있는 영향을 미치지 못한다는 점에서 실질적으로 양당제에 가깝다.

이처럼 정치적 대표체제인 정당정치가 양당에 의해 과두적으로 운영되면서, 사회집단 중 일부의 가치와 이익은 반영되지 못한다. 이를 달리 표현한다면, ‘정치적 다원주의(political pluralism)의 결핍’이라고 할 수 있다. 여기서 정치적 다원주의란 “다양한 사회집단들이 자신의 가치와 이익을 추구하기 위해 정치결사체를 구성하는 것을 인정하고, 서로 다른 정치세력의 공존을 존중하겠다는 태도”라고 하겠다.

이러한 결핍은 대표성과 비례성을 제한하는 선거제도에도 일부 원인이 있겠지만, 근원적으로는 역사적으로 형성된 정치문화의 이념적 협애성에서 비롯된 측면이 크다. 세이무어 립셋(1922~2006)은 『미국 예외주의』(American Exceptionalism, 1997)에서 미국에 유럽과 같은 사회주의 정당이 자리잡지 못한 이유를 분석했다. 또한 이토 아키라(1941~)는 '天皇制と社会主義(新版)'(천황제와 사회주의, 2002)에서 전전(戰前) 일본 사회주의가 왜 동아시아 국가들과 달리 천황주의와 정면으로 대결하지 못했는지를 사상사적으로 규명한 바 있다.

현재 분단된 한국은 과거 분단독일과는 전혀 다른 역사적 조건 속에 놓여 있다. 한국은 동족상잔의 상흔과 남북의 군사적 대치 속에서 내면화한 반공주의의 영향으로 인해, 독일 사회민주당이나 현재 집권 중인 영국 노동당과 호주 노동당과 같은 사회민주주의적 정당을 온전히 받아들이기가 쉽지 않다. 이 지점에서 “사람은 과거로부터 곧바로 맞닥뜨리게 되거나 그로부터 조건 지워지고 넘겨받은 환경 하에서 역사를 만들어 간다”라는 오래된 통찰이 떠오른다.

정치적 다원주의의 결핍은 갈등과 분열의 정치를 더욱 ‘적대와 배제의 정치’로 밀어붙이고, 차별과 혐오의 감정을 “모든 것을 파괴하는 어두운 열정”인 증오와 저주로 증폭시킨다. 그렇기에 통합정치를 실현하기 위해 정치적 다원주의를 다시 소환해야 하는 과제는 더 이상 미를 수 없다. 물론 극단세력의 부상이라는 위험요소는 감안할 수밖에 없지만, 이는 통합정치를 어떻게 설계하고 운용하느냐에 달려 있다.

일반적으로 정치적 다원주의는 다당제 정치체제에서 가장 잘 구현된다. 그러나 정당체제가 양당제로 강화, 고착되고 있는 현실에서 다당제로의 전환은 연목구어(緣木求魚)에 가까운 일이라고 할 수 있다. 이 주제는 앞으로 정치제도 편에서 자세히 다룰 것이다. 대신 현실적 대안으로는 ① 국민통합을 위한 ‘연합정부’(coalition government)의 구성, ⓶ 정책적 경쟁을 지향하는 ‘경합적 민주주의’(agonistic democracy)의 제도화, ⓷ 극단세력인 공동의 적을 대응하기 위한 ‘역사적 타협’(Compromesso storico)과 같은 방안을 상정해 볼 수 있다.

이 같은 상상은 “천리 길도 한 걸음부터”라는 속담처럼, 국정책임자가 아래의 <표 2>와 같은 ‘내각 다양성’을 위해 용기 있고 사려 깊은 첫걸음을 내디딜 때 이뤄지기 시작한다. 이 점에서 최근 이재명 대통령이 이혜훈 전 야당 의원을 기획예산처 장관으로 지명한 것은 통합정치의 지평을 넓히려는 시도로 평가할 수 있다. 물론 지명과 임명은 또 다른 정치적 판단의 영역임은 두말할 필요가 없다.

<표 2> 6개 국가의 내각 다양성 현황

출처 : https://www.google.com/search(2025. 12. 31).

* 프랑스는 이원정부제를 채택하고 있어 괄호 안은 대통령임.

필자 유재일 교수는 한국정치와 정당에 대해 오랫동안 연구해온 정치학자이다. 대전고를 나와 고려대 정치외교학과를 졸업하고 동 대학원에서 정치학 석사와 박사 학위를 수여했다. 30여년간 대전대학교 정치외교학과 교수를 지내면서 국회도서관장, 대전세종연구원장을 역임하였고, 한국정치학회 부회장,한국정당학회장, 한국지방정치학회장을 지냈다. 아울러 대통령자문정책기획위원회 위원,국회의장자문위원회 부위원장,국회헌법개정특별위원회 자문위원 등을 맡아 국정운영에 대한 실무경험도 쌓았다. 현재 사회공헌연구소 대표로 활동 중이며, 최근에 발간한 대표 저서로 『통합정치와 리더십』(2024, 운주사)이 있다.